지방정부 유형별 예산편성 행태에 관한 연구

Abstract

지방재정의 불확실성이 해소되지 않고 있다. 재정수입의 불확실로 인한 본예산 대비 최종예산 증가율은 지방정부에서 2006년부터 2014년까지 평균 12.2%인 반면, 중앙정부의 경우 평균 –0.7%에 그치고 있다. 지방재정수입의 불확실은 행정의 수단적 가치 비합리성을 야기하며, 그 피해는 주민에게 전가된다. 예산은 예정대로 집행될 것이 기대되지만, 의존재원과 경제상황 등에 따라 불확실성이 발생한다. 예산의 불확실성을 해소하기 위한 다양한 신축성 확보 제도 중 추가경정예산은 세출총규모를 큰 폭으로 변경시킬 수 있다. 따라서 재정의 불확실성이 큰 지방정부에서 추가경정예산은 유용하게 활용된다. 그러나 지방정부 추가경정예산은 의도적이고 필요 이상으로 빈번하게 편성되고 있다. 더구나 추가경정예산안에 대한 지방의회와 주민들의 관심이 본예산안에 비해 매우 적기 때문에 정치적 목적을 위해 활용할 가능성도 있다. 본 연구는 지방정부 예산규모가 결과적으로는 점증형이지만, 예산결정의 과정적 측면에서 점증주의가 전제하는 안정된 재원, 다원주의, 정치적 타협, 증분에 대한 합의가 모든 지방정부에서 보편적이지 않을 것으로 보았다. 이러한 가정에 따라 지방정부 예산편성 행태의 상대적 차이를 비교하기 위하여 추가경정예산을 분석하였다. 추가경정예산은 지방정부의 재정여건 불확실성과 이에 따른 전략에 따라 편성되기 때문이다. 예산편성 행태의 비교를 위해 본 연구는 군, 구를 제외한 지방정부 81개를 대상으로 재정력과 재정운용능력에 따라 유형화하였다. 재정력의 기준으로는 재정자립도를 사용하였고, 재정운용능력의 기준으로는 재정운용의 결과로서 나타난 추가경정예산 회수를 사용하였다. 재정력과 재정운용능력의 평균에 따라 네 가지 유형으로 구분한 지방정부에 대해 계획형-내핍형-빈곤형-방만형으로 표현하고, 각각의 예산편성 행태를 자립적 점증 행태, 의존적 추가 행태, 의존적 반복 행태, 자립적 반복 행태로 추론하였다. 논리적 추론을 실증하기 위해 예산편성 전략과 행정적 요인, 정치적 요인, 경제적 요인 측정항목을 선정하였다. 실증분석 결과 추가경정예산에 의한 예산변경률은 계획형의 경우 12.64%인데 비해, 방만형의 경우 20.40%로 나타났다. 특히 가용재원 규모가 적은 내핍형과 빈곤형 간의 예산변경률 차이는 –2.64%p인데 반해, 재정력이 풍부한 계획형과 방만형 간의 예산변경률 차이는 –7.76%p로 크게 나타났다. 예산편성 전략 측정항목인 본예산 규모 지수, 1차 추가경정예산 비중, 추가경정예산 시점 및 의결 소요 일수, 순세계잉여금 세출 비중, 세출불용률, 세입추계 오차율은 재정력이 풍부할수록, 그리고 재정운용능력이 높을수록 상대적으로 긍정적인 결과를 보였다. 행정적 요인인 감액추가경정예산 회수는 재정운용능력이 낮은 빈곤형과 방만형에서 높게 나타났다. 이들 지방정부 예산은 증액과 감액이 반복되고 있다. 세출분야별 예산변경률을 분석한 결과, 모든 지방정부는 추가경정예산을 통해 주로 개발 관련 분야에 예산을 배분하고 있는 것으로 나타났다. 그러나 '국토 및 지역개발' 분야의 경우 방만형은 계획형에 비해 3배 이상의 증가율을 나타냈다. 이러한 결과로부터 추가경정예산은 주민 삶의 질에 밀접한 환경, 문화, 복지, 보건 분야보다 개발을 목적으로 편성되고 있는 것을 알 수 있다. 정치적 요인의 핵심인 지방선거를 기준으로 할 때, 모든 지방정부는 지방선거가 있는 해의 예산변경률이 직전 3개년의 예산변경률에 비해 낮게 나타났다. 지방정부의 장 선거경쟁도는 빈곤형과 방만형에서 상대적으로 높게 나타났다. 방만형을 제외한 지방정부에서는 공공선택이론의 전제와 달리 선거경쟁도가 높을수록 예산변경률이 낮게 나타났다. 정치인의 연임 도전은 방만형과 빈곤형에서 상대적으로 높게 나타났으나, 연임 성공률은 정치인의 기대와 달리 낮게 나타났다. 연임 도전에 성공한 정치인의 재임 기간 예산변경률은 연임 도전에 실패한 정치인에 비해 높게 나타났다. 지방재정의 건전성 측면에서 정치인의 경쟁은 높을수록 좋으나, 예산의 수요자인 주민은 예산변경률이 높은 정치인을 선호하는 것을 알 수 있다. 이로써 지방자치제도 실시 이후 지방정부의 지속적인 재정자립도 하락과 이로 인한 재정운용 어려움을 설명할 수 있다. 지방정부의 장 당적과 일치하는 지방의회 의원의 비율이 과반 이상일 경우 모든 지방정부에서 예산변경률이 평균에 비해 높게 나타났고, 과반 미만일 경우 평균에 비해 낮게 나타났다. 그러나 과반 이상과 과반 미만의 예산변경률 차이가 계획형의 경우 0.1%p인데 비해 방만형의 경우 3.76%p로 나타나, 방만형 지방정부에서는 예산안의 편성과 심의가 예산의 수요자 관점에서 이루어지지 않고 정치적 이해관계에 따라 결정되고 있는 것을 알 수 있다. 경제적 요인인 인구수의 단위 증가에 따른 재정규모의 단위 증가의 경우, 계획형은 인구수 1%p 증가에 따라 최종예산은 1.479%p 감소하고, 세입결산액은 6.622%p 감소하는 것으로 나타났다. 반면 방만형은 인구수 1%p 증가에 따라 최종예산은 3.864%p 증가하고, 세입결산액은 4.261%p 감소하며, 세출결산액은 4.409%p 증가하는 것으로 나타났다. 인구수가 1회계연도 내에서 급격히 변동하지 않는 점을 감안하면, 방만형은 본예산 편성시 인구유입 추계를 고려하지 못하거나, 고려하고 있더라도 재정잉여 확보를 목적으로 본예산에 의도적으로 반영하지 않고 있음을 알 수 있다. 분석 대상 9개년 중 경제성장률에 따라 2개년을 호황기, 2개년을 불황기로 구분하여 분석한 결과, 모든 지방정부의 예산변경률과 추가경정예산 회수는 경기동행적인 것으로 나타났다. 그러나 경기 불황기에 필요악의 재정고리 원인으로 지목한 순세계잉여금과 세출불용규모가 대폭 낮아지고 있어, 오히려 경기 불황기가 지방재정의 건전성 측면에서 긍정적인 것으로 나타났다. 본 연구의 실증분석 결과 지방정부는 재정력과 재정운용능력에 따라 서로 다른 예산편성 행태가 나타남을 확인하였다. 재정력에 따른 추가경정예산 재원의 속성이 예산편성의 자립성과 의존성을 구분 지었고, 재정운용능력의 차이가 점증형, 추가형, 반복형을 구분 짓는 것으로 나타났다. 예산결정의 결과 측면에서 계획형의 자립적 점증 행태, 내핍형의 의존적 추가 행태, 빈곤형의 의존적 반복 행태, 방만형의 자립적 반복 행태는 모두 점증형이다. 하지만 점증 이면에 자리 잡고 있는 재정여건의 불확실성과 이에 따른 지방정부의 전략에 따라 예산편성의 행태는 판이하게 달랐다. 특히 재정력은 재정운용능력에 긍정적 영향을 미친다는 예산결정과정 비교 이론의 전제와 달리 '예측', '통제', '노력'이 수반되지 않을 경우 재정력은 오히려 예산의 방만함을 부추기는 것으로 나타났다. 지방재정압박의 원인은 재정력보다는 재정운용능력에 의한 영향이 큰 것으로 나타났다. 이로써 지방정부가 지향해야 할 예산편성 행태는 보다 분명해진다. 재정력은 도시형태, 산업기반, 인구 등 세원기반에 따라 일정부분 주어진 조건이다. 지방정부 노력에 따라 개선할 수 있는 한계가 있거나 개선속도가 더딘 편이다. 반면 재정운용능력은 지방정부의 노력에 따라 비교적 단기간에 개선될 수 있는 요소이다. 지방정부는 가까운 미래의 예산을 추계하고, 합리적으로 경비를 산정하며, 엄정하게 재원을 포착하고, 경제현실에 맞도록 수입을 산정하는 재정운용능력을 더욱 배양할 필요가 있다. 지방정부는 중앙정부가 강조하는 세원확충을 위한 노력보다는 세원을 정확히 파악하고 예측하며, 이에 따라 계획을 수립하고 계획대로 집행하는 노력이 더욱 강조된다. 이러한 노력이 지방재정 불확실성 해소에 더 큰 효과가 있을 것이며, 그 결실은 주민에게 돌아간다. 하지만 실증분석 결과 정치인의 예산변경 유인이 분명히 있음을 확인한 상황에서, 재정운용능력 개선 노력을 지방정부에게만 촉구하는 것은 지방재정 불확실성 해소에 한계가 있다. 따라서 중앙정부는 지방정부와의 협의를 통해 재난․재해를 제외한 추가경정예산 회수의 제한, 순세계잉여금의 상한선 규정, 재정잉여 비축을 위한 제도 마련 등을 논의할 필요가 있다. 지방정부 재정지표에 있어서도 재정불확실성 지표를 추가로 마련하여 중앙정부와 지방정부 상호간 불확실성 해소를 위한 노력을 유도할 필요가 있다.

Budget is expected to be executed as planned, but uncertainty occurs depending on inter-governmental grants and economic situations, etc. Among the variety of systems for ensuring flexibility to resolve uncertainty, supplementary budget can change total scale of expenditures greatly. Therefore, supplementary budget can be a useful budgeting tool in local governments under the large financial uncertainties. However, supplementary budget of local governments has been compiled deliberately and more frequently than necessary. Furthermore, local assembly and residents are less interested in supplementary budget than in main budget, which offers possibility for supplementary budget to be used for political interests. This study assumed that although scale of local governments budget is incremental as a result, a consensus on increment, political compromise, pluralism and stable finances set forth as a promise by incrementalism will not be universal in local governments from procedural aspects of budgeting decision. According to this assumption, supplementary budget is analyzed to compare relative differences in budgeting practices of local governments. It is because supplementary budget is compiled according to the uncertainty of financial situations and strategies of local governments. For a comparison of budgeting practices, this study categorizes 81 local governments, according to fiscal power and financial management capabilities. Financial independence is used as criteria of financial power, and the number of supplementary budget resulting from the financial management is used as criteria of financial management capabilities. The types are represented as plan-type, austerity-type, poverty-type and irresponsible-type with respect to local governments divided into four types depending on the average of fiscal power and financial management capabilities, and each of the budgeting practices are inferred as independent increment practice, dependent add practice, dependent repeat practice and independent repeat practice. In order to demonstrate the logical reasoning, budget compilation strategies, administrative factors, political factors and economic factors are selected. The empirical analysis results show that change rates in budget due to supplementary budget are 12.64% in the case of plan-type, and 20.40% for irresponsible-type. In particular, the difference of change rates in budget between austerity-type and poverty-type in which scale of available financial resources is small is -2.64%p, whereas that change rates in budget between plan-type and irresponsible-type in which scale of available financial resources is rich is -7.76%p. The budgeting strategy measurement items such as main budget scale index, ratio of primary supplementary budget scale to change scale in budget, supplementary budget time and number of days required for approval, ratio of net budget surplus to total expenditure scale, ratio of unused expenditure to total expenditure scale, error rate of revenue estimating showed relatively positive results as financial power and financial management capabilities are higher. The number of decreased main budget scale by supplementary budget, which is an administrative factor, turned out to be high in both irresponsible-type and poverty-type with low financial management capabilities. Budget of these local governments are being increased and decreased repeatedly in one fiscal year. The results of analysis on change rates in budget by expenditure fields find that all local governments have allocated budget to development-related fields through the supplementary budget. However, irresponsible-type shows three times higher than plan-type in the case of 'Land and Regional Development' field. A look at these results revealed that supplementary budget has been compiled for the purpose of development rather than environment, culture, welfare and health fields, which are closely related to the quality of residents' lives. Based on local election, a year change rates in budget when local elections are held to be low compared to previous three years in all local governments. The degree of competition for elections of local governor turned out to be relatively higher in both poverty-type and irresponsible-type. Unlike the premise of public choice theory, the higher degree of competition for elections, the lower change rates in budget in local governments except for irresponsible-type. The rates of challenges for reappointment of politicians were found to be relatively high in irresponsible-type and poverty-type, but the reappointment success rate is turned out to be low contrary to expectations of politicians. Change rates in budget while in office of politicians who succeed in reappointment is higher than that of challengers who fail. From the aspect of soundness of local finance, more advisable that competition between politicians is higher, but residents favores politicians that ensure higher change rates in budget. This can be explained that there have been continuous decline in financial independence of local governments after implementation of self-governing system and difficulties in financial management. If the number of local assembly members who are the members of same party as the local governor held a majority, change rates in budget is found to be higher than average in all local governments. Whereas the number is less than half, change rates in budget is turned out to be lower than average. However, the difference between more than half and less than half is 0.1%p in case of plan-type, whereas it is 3.76%p in irresponsible-type, which suggests that compilation and deliberation of budget has not been made from viewpoint of consumers, but been determined by political interests in irresponsible-type local government. A look at the unit increase of financial scale caused by the unit increase of the population, which is an economic factor, revealed that in case of plan-type, the final budget decreased by 1.479%p, and settlement revenues by 6.622%p due to population increase of 1%p. On the other hand, irresponsible-type shows 3.864%p increase in final budget, 4.261%p decrease in settlement revenues and 4.409%p increase in settlement expenditures due to the population increase of 1%p. Given that the population does not fluctuate rapidly in one fiscal year, it is known that irresponsible-type cannot take into account the population influx estimates in compilation of main budget, or does not reflect them in main budget for the purpose of securing financial surplus even if it take this into consideration. Of nine years, two years are divided into two categories such as years of prosperity and years of recession depending on the economic growth rates. According to the analysis results, change rates in budget and the number of supplementary budgets of all local governments is turned out to be coincident. However, ratio of net budget surplus to total expenditure scale and ratio of unused expenditure to total expenditure scale points out as the cause for financial loop of a necessary evil during economic downturns significantly decreased, which indicates that years of recession are rather positive in terms of soundness of local finance. The empirical analysis results of this study confirms that the properties of supplementary budget resources according to financial power distinguished independence and dependence of budgeting. The differences in financial management capabilities divides patterns into increment practice, add practice, repeat practice. In terms of the results of the budget decision, independent increment of plan-type, dependent add of austerity-type, dependent repeat of poverty-type and independent repeat of irresponsible-type are all incremental. However, the budgeting practices varies significantly depending on the strategies of local governments and uncertainties which lie behind the increment. In particular, financial power is found to instigate irresponsible management of budget unless accompanied by 'prediction', 'control' and 'endeavor' despite the premise of 'a comparative theory of budgetary process' that financial power has a positive effect on financial management capabilities. The cause for pressure on local finance is turned out to be affected more by financial management capabilities than by financial power, which clearly shows budgeting practices to be pursued by local governments. For local governments, more emphasis should be placed on efforts to identify and predict scale of revenues, planning and execute by the plan, rather than on efforts to expand the source of revenues emphasized by the central government. These efforts are expected to contribute to resolving the uncertainty of local fiance, thereby bringing good results to residents.